 |
Тезисы докладов Всероссийской научно-практической конференции «Основные проблемы и механизмы реализации программы “Модернизация жилищно-коммунального комплекса”»-2006 (Ярославль, 1 - 2 ноября 2006 г.):
Проект типового концессионного соглашения Лукашев Андрей Владиславович, Президент НКО «Институт проблем устойчивого развития городов и территорий», советник РФ 1 класса, почетный архитектор России;
Баранов Юрий Александрович, заместитель генерального директора ЗАО «ТрансКонтракт»;
Макаров Сергей Геннадьевич, заместитель генерального директора ЗАО «ТрансКонтракт» (г. Ярославль)
25 июля 2005 года принят федеральный закон № 115 «О концессионных соглашениях». С принятием этого закона частному инвестору открылся путь к эффективному управлению государственным имуществом, в том числе к управлению объектами инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства России.
Без концессионного законодательства проблемы с управлением государственным имуществом возникали буквально на каждом шагу. Насколько эффективным хозяином могут быть крупные государственные компании, преобразованные в акционерные общества со 100% участием в них государства, если они не могут свободно распоряжаться переданными компаниям имуществом и землей. Например, у Российских железных дорог 85% имущества ограничено в обороте.
Проект концессионного закона обсуждался Госдумой в течение десяти лет - первое чтение закона, а в то время он назывался «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами», прошло в апреле 1996 года. Из-за разногласий в различных ветвях власти, в том числе и в вопросах, касающихся ЖКХ, законопроект долго лежал без движения. Обсуждался вопрос: надо принимать один или два концессионных закона — рамочный, охватывающий все сферы экономики России, и (или) специальный исключительно о концессиях в ЖКХ. В итоге была достигнута договоренность о том, что если принятие рамочного концессионного закона задержится, то законодатели вместо него примут законопроект, касающийся только ЖКХ, чтобы концессионные инвестиции пошли хотя бы в эту сферу. Таким образом, все возрастающая актуальность вопросов реформирования ЖКХ помогла продвижению и принятию законопроекта «О концессионных соглашениях».
Концессия позволяет потенциальным инвесторам через концессионное соглашение брать в управление объекты, которые государство не разрешает приватизировать.
Объектом концессионного соглашения, согласно ФЗ-115, является недвижимое имущество, создание и (или) реконструкция которого предусмотрена соглашением. В части ЖКХ к таким объектам в соответствии с пунктом 1 статья 4 закона относятся:
- системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов;
- объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений;
- объекты, предназначенные для благоустройства территорий.
По закону ФЗ-115 концессионная плата устанавливается либо в форме определенных в твердой сумме платежей, либо в доле продукции или доходов от деятельности, предусмотренной соглашением, или передачи в собственность концедента имущества, находящегося в собственности концессионера.
Одной из важнейших особенностей закона ФЗ-115 является то, что он дает право и возможность концеденту взять на себя обязательства по финансированию части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, расходов на использование (эксплуатацию) указанного объекта.
В соответствии с законом решения о заключении концессионных соглашений могут принимать концеденты всех уровней в лице органов власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.
Несмотря на то, что закон принят более чем год назад, использование его в экономике России, в том числе, в реформе ЖКХ задерживается.
На слушаниях в Комитете Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям на тему «Законодательное обеспечение реформирования ЖКХ…» председатель Комитета по местному самоуправлению Владимир Мокрый отметил, что одним из сдерживающих моментов является продолжающееся разграничение полномочий органов власти всех уровней, то есть продолжается отработка статуса и полномочий концедента.
Министр регионального развития Владимир Яковлев, выступая на слушаниях в Госдуме, отметил, что для привлечения инвестиций в ЖКХ через ФЗ-115, необходимо разработать и утвердить типовое концессионное соглашение в отношении объектов систем коммунальной инфраструктуры, решить вопрос о финансовом оздоровлении организаций ЖКХ через реструктуризацию задолженности предприятий и списания задолженности по пеням и штрафам, так как иначе будет очень трудно заинтересовать потенциальных концессионеров-инвесторов активами с висящими на них долгами и процедурой возможного банкротства.
Трудности разработки типового концессионного соглашения связаны с тем, что в принятом законе «О концессионных соглашениях» остались недоговоренности и неопределенности.
Например, в законе неопределенно сказано об имуществе, передаваемом концессионеру в управление. Если оно учитывается на забалансовом счете, то за кем остается обязанность платить налог на это имущество, за концедентом или за концессионером. Законодатель отказался от административных норм по защите интересов третьих лиц, с одной стороны, а с другой, установил обязательства концессионера перед ними.
Так как, каждое конкретное концессионное соглашение может быть заключено только на основе так называемого «типового соглашения» и в связи с тем, что объектами концессионного соглашения в соответствии с законом могут быть различные отрасли, то и типовые соглашения обязаны быть разработаны по отраслевому признаку, то есть с учетом отраслевых особенностей и утверждены Правительством Российской Федерации. В течение года, прошедшего со дня опубликования закона и по настоящее время процесс разработки отраслевых типовых концессионных соглашений продолжается. В предлагаемом проекте типового концессионного соглашения в отношении производственной и инженерной инфраструктур жилищно-коммунального хозяйства учтены существующие законодательные, управленческие, технологические и др. особенности, имеющиеся в современной структуре управления имущественным комплексом ЖКХ.
Главные трудности при разработке типового концессионного соглашения заключались на наш взгляд в следующем.
Во-первых, поскольку каждое конкретное концессионное соглашение представляет собой не типовой, а сугубо индивидуальный договор, соответствующий определенному проекту, коих может быть неопределенное множество, то это по определению означает, что типовое концессионное соглашение обязано включать в себя и учитывать всю гамму возможных и разнообразных вариантов и особенностей всех проектов. Поэтому в типовом соглашении для проектирования, строительства, управления и эксплуатации предложены различные варианты, касающиеся числа контрактов, характера оплаты, разделения рисков, инвестиционных обязательств. И в тоже время окончательный выбор оставлен за договаривающимися сторонами — концедентом и концессионером.
Во-вторых, все разделы (всего 21) и пункты (всего 132) предлагаемого проекта типового концессионного соглашения отработаны на их непротиворечие действующим в настоящее время законодательным актам Российской Федерации, с учетом тех изменений законодательства РФ, что произошли за время, прошедшее с момента принятия концессионного закона.
Из технических и структурных особенностей проекта типового концессионного соглашения следует отметить то, что в проекте предусмотрена сквозная нумерация разделов и пунктов, что значительно облегчит в дальнейшем правовую и юридическую экспертизу индивидуальных концессионных соглашений, заключаемых по тому или иному имущественному объекту инфраструктуры ЖКХ.
Особый вопрос по разделу, касающемуся сроков концессионного соглашения. В процессе принятия закона законодатели много дискутировали на тему того, что в концессию можно отдавать только то, что нельзя приватизировать и в тоже время, что саму концессию можно рассматривать как первый шаг на пути к приватизации объекта концессионного соглашения. То есть не слишком привлекательный в данное время актив отдают в концессию на определенный бизнес-планом и договором срок, в течение которого увеличивают стоимость и привлекательность актива, а затем запускают процесс приватизации. На наш взгляд именно поэтому концессионным законом не предусмотрено ограничений по срокам действия концессионных соглашений. Исходя из этого, проект типового концессионного соглашения оставляет за договаривающимися сторонами обоснование и определение сроков действия концессии.
Полагаю, что введение механизмов концессии позволит сначала привлечь в ЖКХ частные инвестиции, вложить их в модернизацию существующей инфраструктуры, а потом постепенно вернуть инвестиции, сдерживая рост тарифов через экономию на затратах и эффективное управление.
|
|
|
