Тезисы докладов Всероссийской научно-практической конференции "Оптимизация обращения с отходами производства и потребления"-2000
(Ярославль, 6 – 7 декабря 2000 г.):

Проблемы образования и утилизации отходов производства и потребления в Ярославской области. Использование международного опыта при разработке Регионального плана действий по охране окружающей среды — "Региональная стратегия обращения с отходами"

Е.Г. Сабуров — председатель Госкомэкологии Ярославской области

Обзор существующей ситуации
Ярославская область отличается весьма высоким уровнем индустриального развития. Наибольшее развитие получили: химическая, нефтеперерабатывающая промышленность, электротеплоэнергетика, топливная, лесная, деревообрабатывающая, легкая, пищевая промышленность и др. Все это определяет значительные масштабы и многообразие антропогенного воздействия на окружающую природную среду.

Проблемы негативного воздействия отходов производства и потребления, их образования, хранения, переработки остаются для Ярославской области (как и в целом для России) актуальными и требующими безотлагательного решения.

За последние три отчетных года присутствует тенденция роста промышленных отходов, образовавшихся на предприятиях области.

Большая часть отходов 1–2 классов опасности перерабатывается природопользователями по месту производства отходов. Не переработанные отходы, в основном, складируются на территории предприятий в специально отведенных местах, в том числе в накопителях.

К концу 1999 года в области насчитывается более 80 опасных источников загрязнения природных сред в виде свалок, полигонов промышленных и бытовых отходов, накопителей промышленных отходов, которые существенно ухудшают экологическую обстановку.

Основными источниками повышенной экологической опасности в части образования и размещения промышленных отходов продолжают оставаться многие предприятия Ярославля, Рыбинска, Тутаева.

В рамках реализации Проекта по управлению окружающей средой в Российской Федерации специалистами Центра по подготовке и реализации международных проектов технического содействия, польской консультативной фирмы РROEKO, российской консультативной фирмы ФРЕКОМ, с участием российских экспертов Москвы, Вологодской, Ивановской, Костромской и Ярославской областей в 1997 году был разработан Региональный план действий охраны окружающей среды Верхне-Волжского региона.

Работа осуществлялась под контролем Госкомэкологии России и межобластного Верхне-Волжского экологического Совета.

Основной целью "Регионального Плана действий …" является обеспечение улучшения состояния окружающей среды Верхне-Волжского региона и, в первую очередь, за счет сокращения загрязнений предприятиями региона.

Уникальность этой работы состоит в том, что впервые в России в соответствии с требованиями международных организаций и обязательств России по международным конвенциям и соглашениям по охране окружающей среды был составлен план действий для нескольких субъектов Российской Федерации и выработан механизм межобластной координации природоохранных мероприятий.

Администрация Ярославской области положительно оценила этот План. Советом по экологической политике при Правительстве области "Региональный План действий ..." был рекомендован для внедрения на территории области и для использования в качестве основы при составлении областных планов и программ.

С 1998 года идет активное внедрение "Регионального Плана действий …" в Ярославской области.

Выполнение "Регионального Плана действий …" предполагается осуществлять в 3 этапа:

• краткосрочный период, до 2000 года;
• среднесрочный период, до 2005 года;
• долгосрочный период, до 2010 года и далее.

До 2000 года, т.е. в настоящее время, комитет решает приоритетные задачи, определенные на краткосрочный период, к которым относятся проблемы обращения с отходами на территории Ярославской области.

Для решения задач и мероприятий по созданию системы управления и обращения с промышленными и бытовыми отходами, в рамках проекта "Институциональная поддержка Госкомэкологии России", финансируемого Программой ТАСИС, разработана Региональная стратегия обращения с отходами. Документ подготовлен рабочей группой экспертов Европейского Сообщества, местных экспертов под общим руководством председателя Госкомэкологии Ярославской области Е. Г. Сабурова, г-на Ханса Лауритсена и профессора Анила Маркандия — экспертов Европейского Сообщества.

Вопросы, подлежащие решению в рамках "Региональной стратегии обращения с отходами".

Основной программой работ с отходами в Ярославской области является Областная целевая программа (ОЦП) "Отходы", разработанная межведомственной рабочей группой и утвержденная постановлением Губернатора Ярославской области №530 от 25.08.97. Анализ реализации первого этапа Программы (1997–2000) показал, что необходима не только разработка длинного списка мероприятий по уменьшению образования отходов, их нейтрализации, переработке и надлежащему размещению, но также оценка затрат и получаемых выгод, тщательная проработка вопросов о критериях отбора проектов и мероприятий для финансирования с указанием реальных источников финансирования.

Ключевые вопросы, подлежащие решению в рамках "Стратегии..." охватывают:

• Проблемы, касающиеся образования, нейтрализации, переработки, размещения отдельных видов отходов.
• Проблемы, касающиеся полигонов и свалок, в том числе возможности полигонов и свалок принимать отходы в течение ближайших нескольких лет.
• Проблемы развития рынка отходов и экономически эффективных технологий в области обращения с отходами.
• Проблемы привлечения ресурсов для осуществления проектов и мероприятий в сфере обращения с отходами.
• Сложности институционального, правового и организационного характера в сфере управления обращения с отходами.
• Препятствия к внедрению переработки отходов и "чистых" технологий.

Цели "Региональной стратегии обращения с отходами"
Представляется, что Региональная стратегия обращения с отходами на территории Ярославской области должна базироваться на двух основных принципах государственной политики, изложенных в Федеральном законе "Об отходах производства и потребления":

1. Охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей природной среды и сохранение биологического разнообразия.
2. Сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества.

В рамках "Стратегии..." рассматриваются следующие группы целей:

1. Цели по предотвращению или минимизации образования отходов, как опасных и токсичных (по классам токсичности) так и нетоксичных, но крупнотоннажных (минимизация отходов)
2. Цели для различных форм сбора/размещения/обработки отходов, включая:
   • Сжигание
   • Размещение отходов на полигонах (свалках)
   • Переработку и утилизацию
   • Нормативы сбора для общественных и частных накопителей отходов/мусора
   • Сокращение аварийных ситуаций при транспортировании
3. Цели улучшения качества окружающей среды (концентрации загрязнителей, выбросы и сбросы фильтрата для полигонов отходов; для процесса сжигания и т.п.).

Кроме основных природоохранных целей устанавливаются также финансово-экономические цели и критерии отбора для финансирования природоохранных проектов и мероприятий в сфере обращения с отходами.

Инструменты, применяемые для достижения целей "Региональной стратегии обращения с отходами".

Известно, что для управления окружающей средой и контроля за промышленным загрязнением используются следующие три группы инструментов:

1. Законодательно-нормативные (Административно-командные);
2. Экономические (рыночные);
3. Добровольные соглашения.

Административные инструменты

• развитие законодательной и нормативной базы в сфере обращения с отходами;
• развитие инфраструктуры рынка отходов, технологий и оборудования для их переработки;
• интеграция подхода ВАТ — "лучшие имеющиеся технические средства" в действующую систему регулирования; (термин ВАТ — "лучшие имеющиеся технические средства" в Хельсинской Конвенции определен для выражения последней стадии развития (на текущий момент) процессов, средств или методов производства, которые отражают практическую пригодность конкретных мер для ограничения сбросов загрязняющих веществ);
• упрощение системы регулирования, снижение административных затрат;
• использование добровольных Экологических соглашений;
• создание на предприятиях систем управления окружающей средой (СУОС), отвечающих требованиям стандартов серии ISO14000/EMAS.

Рыночные (экономические) инструменты
Основные типы рыночных инструментов, используемых для управления отходами:

• Платежи и налоги;
• Схемы удержания и возврата залоговой стоимости;
• Субсидии;
• Торговля правами (квотами) на загрязнение.

Наряду с другими типами инструментов, рыночные или экономические инструменты применяются на разных стадиях жизненного цикла продуктов (от добычи сырья до образования отходов производства и потребления) с тем, чтобы оказывать влияние на:

• выбор производственного сырья с учетом потенциального производства отходов при его использовании;
• выбор технологий и ассортимента выпускаемой продукции с учетом потенциального производства отходов;
• стадии разработки и выпуска продукции, производство которой связано с образованием больших объемов отходов;
• решения предприятий и частных граждан о направлении в отходы продуктов и изделий после их использования по своему первоначальному назначению;
• выбор из множества способов окончательной утилизации (таких как сжигание или размещение на полигонах), повторного и вторичного использования.

Использование экономических инструментов в рамках "Региональной стратегии обращения с отходами".

• Платежи за загрязнение;
• Плата за сбор и размещение отходов;
• Штрафы и компенсация ущерба;
• Экологические фонды;
• Платежи и налоги, связанные с эксплуатацией природных ресурсов, первичной добычей сырья и топлива;
• Удержание и возврат залоговой стоимости (УВЗС):
  • ртутных ламп;
  • аккумуляторов и батареек;
  • электролитов аккумуляторов;
  • отработанных масел;
  • шин;
  • отходов пластмасс, включая пластиковые бутылки;
  • бумаги и картона;
  • оборотной стеклянной, деревянной и пластмассовой тары;
  • боя стекла;
  • лома черных и цветных металлов;
• Экономические стимулы для природоохранных инвестиций в сфере обращения отходов;
• Страхование ответственности лиц, занятых в сфере обращения с отходами;
• Субсидии;
• Привлечение средств внешних инвесторов и международной финансовой помощи.

Вопросы реализации "Региональной стратегии обращения с отходами".

Правовые вопросы
Недостаточность нормативно-правовой базы по регулированию обращения с отходами существенно снижает эффективность деятельности по сокращению негативного воздействия отходов производства и потребления на состояние окружающей среды. В Приложении к "Стратегии..." представлен перечень нормативно-правовых и информационно-методических инструментов, которые необходимо разработать и внедрить в Ярославской области.

Роль аудита отходов
Независимо от проведения эксперимента по внедрению подхода ВАТ в систему экологического нормирования и контроля, роль экологического аудита, особенно внутреннего и/или независимого аудита, как инструмента Системы Управлением Окружающей Среды значительно возрастает, особенно после введения нового стандарта на экологический паспорт природопользователя. Аудит также может эффективно использоваться как инструмент контроля и проверки достоверности сообщаемых предприятием данных.

Существующие препятствия на пути внедрения экологического аудита, процедуры ВАТ и экологических соглашений одни и те же:

• отсутствие юридической и документальной проработки данных процедур;
• необходимость внесения изменений в действующую нормативную базу и официально утвержденные формы документов;
• отсутствие необходимой информационной поддержки;
• недостаток обученных специалистов.

Информационные системы
Информационная поддержка реализации "Стратегии…" состоит из создания и поддержки следующих баз данных:

• Базы данных по ВАТ и "чистым производствам";
• Базы данных по накопленным и образующимся в области отходам;
• Базы данных по технологиям и оборудованию для переработки отходов;
• Базы данных по участникам рынка отходов, включая лиц, заинтересованных в инвестициях или финансировании проектов в сфере обращения отходов.

Управление
Для координации и управления в сфере обращения с отходами целесообразно в структуре Администрации области иметь специально уполномоченное подразделение (например, Центр по управлению отходами), которое осуществляло бы не столько контрольно-надзорные функции, сколько предпринимало бы само и поддерживало созидательные усилия других лиц в сфере обращения с отходами, управляло процессами образования, переработки и размещения отходов, координировало деятельность заинтересованных лиц, то есть обеспечивало бы оперативное руководство, информационную и пропагандистскую поддержку деятельности по обращению с отходами. В задачи этого подразделения, в частности, могло бы входить:

• организация работ по рекультивации старых свалок и мест складирования отходов;
• внедрение раздельного сбора отходов и/или пунктов сортировки отходов;
• организация сети пунктов сдачи вторсырья, развитие/внедрение систем УВЗС для разных типов отходов;
• создание бригад спецавтомобилей для перевозки токсичных отходов;
• создание мощностей по переработке отходов;
• разработка тарифной политики и тарифов на сбор, вывоз и размещение отходов и т.п.

Создание подобного подразделения предусмотрено проектом областного Закона "Об отходах производства и потребления" и оно могло бы стать ответственным за координацию работ по ОЦП "Отходы".

Показатели выполнения, мониторинг и отчетность
Для мониторинга, анализа и отчетности о ходе реализации "Стратегии…" предполагается использовать следующие экологические и финансово-экономические показатели:

• Экологические показатели:
  • объемы образования, переработки, нейтрализации и утилизации вновь образованных и ранее накопленных отходов (по видам и классам опасности и видам утилизации);
  • образование отходов (по классам опасности) на 1000 руб. валового регионального продукта в сопоставимых ценах;
  • объемы сбора и переработки вторичного сырья (по видам сырья);
  • объемы ТБО, переработанных и размещаемых на полигонах;
  • количество и мощности действующих полигонов и свалок отходов, в том числе - удовлетворяющих установленным требованиям (СНиП и СанПиН).
• Финансово-экономические показатели:
  • Общая стоимость вторичного сырья и отходов, переданного на переработку в товарную продукцию или для повторного использования на и вне территории области;
  • Общая стоимость товарной продукции, выработанной из вторичного сырья, отходов на территории области;
  • Объем инвестиций в проекты в сфере обращения с отходами (по источникам финансирования).

Эти показатели служат для отражения изменения текущей ситуации в сфере обращения с отходами на территории Ярославской области. Кроме того, могут быть разработаны показатели выполнения "Стратегии …", Плана действий и Инвестиционных программ, такие как перечень выполненных мероприятий и сумма освоенных средств и другие.

Все указанные показатели предусмотрено использовать для целей мониторинга и подготовки отчетности. Данные о текущем состоянии дел предусматривается представлять Центром по управлению отходами для Администрации области ежеквартально, и ежегодно готовить и публиковать отчет о реализации "Стратегии …", "Плана действий …" и Инвестиционных программ.