 |
Тезисы докладов Инвестиционного форума «Этапы реализации Национального проекта "Доступное и комфортное жилье – гражданам России"»
(Ярославль, 28 - 30 июня 2007 г.)
Современное градостроительное право и практика как важнейшие инструменты реализации национального проекта по формированию рынка доступного жилья
Лукашев Андрей Владиславович, Президент НКО «Институт проблем устойчивого развития городов и территорий», Почетный архитектор России (г.Ярославль)
Тема форума, посвященная проблемам реализации национального проекта по формированию рынка доступного жилья многопланова и многоаспектна. Формирование рынка доступного жилья - задача, которую в разное время и с разной степенью успешности пытались реализовать руководители и советского государства и современной России. Пожалуй, наибольшей степенью завершенности и продуманности отличались действия государства времен Н.С.Хрущева, когда задачу ликвидации коммуналок и обеспечению каждой семьи отдельной квартирой решали и градостроители и строители и политики. При всех категорических недостатках «хрущевского градостроительства»: тесноте квартир, безликости массовой жилой застройки, невыразительности архитектуры, удалось добиться главного - доступности жилья для населения, экономичности архитектурных решений, существенного снижения затрат в жилищном строительстве. Однако такой подход, сочетавшийся с обязанностями государства по финансированию жилищного строительства, умноженными на «уравниловку» в распределении скудных доходов населения, породил другую проблему - социальное иждивенчество. За период с 1940-х годов до начала 1990-х доля жилых зданий, выстроенных за счет их владельцев, в сравнении с общим объемом жилищного строительства, неуклонно стремилась к нулю.
В рыночную экономику сектор жилищного строительства вступил с полным отсутствием внятных финансовых механизмов, непонятными взаимными обязательствами государства и граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, отсутствием рынка строительных услуг и, что самое печальное, с отсутствием доступа к земельным ресурсам, оказавшимся для разного рода управленческих элит тем самым лакомым куском реализации собственных «административных» ресурсов.
К моменту формирования параметров, целей и задач национального проекта по формированию рынка доступного жилья общество подошло в условиях усугубляющегося жилищного кризиса, умноженного на кризис жилищно-коммунального хозяйства и жесткий административный произвол в вопросах доступа к земле и организации строительства. Жилищное строительство для строительного бизнеса в целом стало источником извлечения огромных сверхприбылей. Все это сделало жилье практически недоступным для подавляющего большинства населения, стало проблемой для местного самоуправления, которое стало заложником полного отсутствия собственных прав и механизмов формирования своих бюджетов. В условиях, когда государство практически сняло с себя бремя финансовой ответственности за решение жилищных проблем своих граждан, единственными путями решения жилищной проблемы стало создание законодательных механизмов правовой и финансовой защиты застройщиков, которые смогли бы обеспечить себя жильем самостоятельно, а также условий и гарантий предоставления жилья социально незащищенным группам населения.
Мне довелось в 2004–2005 годах возглавлять Отдел архитектуры, градостроительства и землепользования Минпромэнерго России (этому федеральному министерству были переданы функции и полномочия бывшего Госстроя России). Именно в это время закладывались законодательные и правовые основы современной градостроительной практики и жилищной политики. Отдел занимался подготовкой к принятию нового Градостроительного кодекса Российской Федерации - ключевого закона в числе двадцати семи федеральных законов, направленных на формирование рынка доступного жилья.
После принятия известного «сто тридцать первого» федерального закона, посвященного развитию институтов местного самоуправления, ожидания государства были связаны с формированием прозрачных рыночных механизмов доступа к земельным ресурсам, формированием ипотечных финансовых механизмов и гарантий участникам строительства жилья. Но земля «не отпускает своих чиновников» и продолжает быть предметом самых ожесточенных баталий между разными уровнями власти за право обладания полномочиями по распоряжению этим замечательным источником административных благ.
Два «тяжелых удара» не только по развитию местного самоуправления, но и по развитию рынка доступного жилья, нанесли два федеральных закона, явно пролоббированные заинтересованными группами, стремившимися сохранить свой «административный» (читай - «земельный») ресурс. Первый федеральный закон позволил органам представительной власти субъектов федерации переносить по своему усмотрению, реальное введение института местного самоуправления на территориях своих регионов, что и было незамедлительно сделано с ссылкой на «незрелость и неготовность кадров на местах обеспечить процесс управления». Второй федеральный закон, по существу, изъял у органов местного самоуправления поселений возможность распоряжения основным ресурсом поселений - землей (со ссылкой на отсутствие фактического разграничения земель по видам собственности). Тем самым легитимно избранные законные органы местного самоуправления поселений стали заложниками законодательных коллизий, в стезе которых у них не было шансов на успех. Соответствующие «сдвижки» по срокам реализации были внесены и в отдельные статьи и положения Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Прав был автор и вдохновитель Великой революции 1917 года, когда говорил о том, что главным является вопрос «О земле». Главенство этого вопроса продолжает подтверждаться и сегодня. Сложный и громоздкий механизм разграничения земель на государственные и муниципальные, при существующих механизмах реализации этого процесса, по-видимому, не будет реализован в близкое время. Земельная реформа, провозглашенная в 1991 году и прошедшая периоды инвентаризации и массовой приватизации, попыток создания механизмов их кадастровой оценки, за полтора десятилетия не дала внятного результата. Более того, стала причиной формирования теневого земельного рынка, в котором наиболее пригодные для хозяйственного освоения территории оказались в частных и не всегда честных руках, сразу же превратившись в предмет спекуляции. Июньские 2007 года заявления руководителя Счетной палаты РФ, подробно исследовавшего этот вопрос, лишь подтверждают сказанное.
Впрочем, первые шаги местного самоуправления позволяют с оптимизмом заглянуть в «завтра». Именно на уровне поселений, городских и сельских, сегодня проводится основная работа по организации градостроительных процессов и градостроительного освоения и развития их собственных территорий. Да, опыта и профессионализма руководителям и специалистам поселений пока приходится занимать. Но делают это они с упорством и энтузиазмом, очень быстро обучаясь и осознавая свою ответственность перед своими избирателями, живущими непосредственно рядом с ними.
В вопросе реализации национального проекта по формированию рынка доступного жилья в равной степени важны многие факторы: это и доступ к земельным ресурсам, и устранение административных барьеров на пути застройщика, и доступ к кредитным ресурсам, и наличие прогрессивных и экономичных строительных технологий.
Проблемы доступа к земле для жилищного строительства известны и понятны. В вопросах ликвидации административных барьеров тоже наблюдается медленное позитивное движение, связанное с сопротивлением и нежеланием самих административных структур сдавать собственные позиции, что они делают с яростным упорством, доказывая собственную незаменимость и значимость. Здесь важно понять, что государство в своем правовом пространстве уже осуществило переход от административно-директивных к гражданско-правовым механизмам формирования отношений в строительстве. И если права и обязанности местного самоуправления будут подкреплены наличием именно гражданско-правовых отношений в сфере строительного бизнеса, то это станет залогом успешной реализации самого важного из заявленных национальных проектов.
Сегодня нет необходимости подробно анализировать состояние рынка непосредственно строительных услуг. Без внедрения описанных выше рыночных и правовых условий, совершенствование этого сегмента рынка практически не имеет смысла. Хотя возможности развития этого рынка за счет внедрения новых технологий и прогрессивных строительных материалов и архитектурно-строительных систем тоже неограничены. Впрочем, в этом вопросе присутствуют проблемы преодоления мифов, выстраивания новых традиций, преодоления психологии потребителя и многие другие.
Еще на одном аспекте реализации национального проекта следует остановиться особо. Это создание долгосрочных планов и правовых механизмов реализации градостроительного развития территорий. Применительно к поселениям - это генеральные планы и правила землепользования и застройки, которые сегодня отсутствуют в девяносто девяти случаях из ста, и для создания и утверждения которых федеральное законодательство установило жесткие сроки: 2008 год - для генеральных планов и 2010 год - для создания правового зонирования. К сожалению, сегодня практически нет позитивной практики разработки этой документации в свете требований нового градостроительного законодательства. Традиционные подходы советской (кстати, весьма серьезной и уважаемой) школы градостроительства, основанной на государственном планировании развития градообразующих условий и факторов оказываются в новой ситуации неприемлемыми. Часто разработчик генплана встает перед вопросом: «Что принять за побудительный мотив развития поселения в условиях стагнации традиционного производства и существующей динамики уменьшения численности населения? Можно ли прогнозировать развитие и что будет побудительной причиной этого развития?»
Сегодня экономика России постепенно приобретает признаки «постиндустриальной». Сегодня непросто представить себе развитие, например, малого города с продолжающей стагнировать промышленностью, как правило, монозаводом, на ближайшую перспективу. Однако города и поселения и выживают и развиваются. Пока по-разному, неодинаково, но развитие происходит и мы это наблюдаем в том числе в неуменьшающейся потребности нового и нового жилья, и развивающейся системе обслуживания. Замечательный пример Ярославской области - «заштатный» городок Мышкин, где и промышленности-то, по большому счету, не было, но который сегодня по целому ряду показателей существенно опережает своих более крупных и ранее «более успешных» собратьев. В чем причина его движения и развития ? Да в том самом движении «снизу», когда инициативная группа энтузиастов при поддержке местного самоуправления создала условия для привлечения в город серьезного туристического потока. Сегодня можно предположить, что Мышкин - это перспективная туристско-рекреационная зона и именно в этом направлении будет происходить его развитие, становление.
Вероятно, сегодня можно говорить о новых «постиндустриальных» градообразующих факторах, которые будут направлены на приоритетное развитие сферы обслуживания, устойчивое развитие поселений и качественное улучшение условий жизни населения не только на базе традиционной промышленности или традиционного производства, но и на базе новых направлений экономики и, главным образом, сферы обслуживания.
|
|
АРХИТЕКТУРА (архив)
Архивы:
Выставка "Архитектура"
Выставка "Ваше жилище"
Выставка "Экология города"
Другие выставки
|
