 |
Тезисы докладов Инвестиционного форума «Этапы реализации Национального проекта "Доступное и комфортное жилье – гражданам России"»
(Ярославль, 28 - 30 июня 2007 г.)
Стратегия доступности жилья
Вильнер Марк Яковлевич, заместитель директора ЦНИИП градостроительства, руководитель научно-методического центра «Терминформ», почетный академик РААСН (г.Москва)
В своем послании Федеральному собранию президент Российской Федерации Владимир Путин большое внимание уделил проблемам строительного комплекса и жилищно-коммунального хозяйства. Глава государства сказал о том, что реализация приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» привела к значительной активизации строительства во всех регионах: от малоэтажного до комплексной застройки отдельных районов и даже городов. На повестке дня вплотную встал вопрос о принятии долгосрочной стратегии массового строительства жилья для всех категорий граждан, а также комплекс смежных вопросов, в том числе градостроительной политики, использования энергосберегающих технологий, стратегии развития строительной отрасли в целом.
Долгосрочная стратегия развития страны складывается из стратегии социально-экономического развития общества и стратегии пространственной организации ее территории. Стратегия социально-экономического развития регулирует соотношения развития и взаимодействия различных видов деятельности (отраслей) и осуществление мер обеспечивающих поддержание баланса интересов различных слоев этого сообщества. Стратегия пространственной организации ее территории регулирует изменения состояния и использования территории как среды жизнедеятельности человеческого сообщества, посредством градостроительной деятельности нацеленной на осуществление мер обеспечивающих поддержание баланса интересов различных слоев общества, связанных с использованием территории. Одной из ключевых составляющих градостроительной деятельности является решение задач обеспечения граждан доступным комфортным жилищем. Это одна из сложнейших проблем в деятельности любого государства. Не раз ее пытались решить в прошлом веке и в нашей стране. Накопленный опыт позволяет понимать всю сложность поставленной задачи. Здесь сосредоточились проблемы связанные с реальным состоянием: имеющегося жилищного фонда; строительного комплекса; доходов подавляющей части семей нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Главный элемент стратегии в этой сфере - анализ организации учета имеющегося жилищного фонда и его состояния, а с учетом этого планирование того, что нужно сделать. 30 июня 2006 года на заседании Правительства было принято решение о необходимости создания концепций стратегического развития субъектов РФ. При Министерстве регионального развития была создана межведомственная комиссия по рассмотрению этих документов. Всего рассмотрено свыше 50 документов стратегического планирования. Не все из них можно назвать полностью продуманными и готовыми к реализации. Есть регионы, которые еще не представили свои стратегии развития. Насколько мне известно, все документы, неудачно прошедшие рассмотрение в Минрегионе, в настоящий момент находятся на доработке и в ближайшее время будут вновь представлены на межведомственной комиссии. В их числе есть регионы, которые принимали свои решения без должного учета интересов соседей. Разработку стратегий следует начинать с решения градостроительных задач: необходимо знать где и какой жилищный фонд подлежит сносу, где и какой капитальному ремонту, где и какой новый жилищный фонд может быть размещен. При их разработке следует ориентироваться на интенсивное развитие инфраструктур: производственных (в первую очередь строительного комплекса и электроэнергетики), инженерных и социальной ((в первую очередь транспортной и коммунального хозяйства);, на создание центров высоких технологий. Важным фактором становится понимание необходимости стратегического планирования развития территории, ее пространственной организации. Взаимоувязка и взаимосогласование федеральных, региональных, межрегиональных и межотраслевых приоритетов и программ развития позволяет выстроить механизм эффективного использования имеющихся ресурсов каждого из регионов России, в том числе в реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».
В состав НМЦ «Теринформ» в 1993 году вошли коллективы отделов научноисследовательского и проектного отделения ЦНИИП градостроительства по комплексной районной планировке (КОРП) и отдела математических методов и ЭВМ. В период с 1959 по 1993 годы в КОРП было выполнено свыше 100 работ по планированию развития территории регионов СССР и других стран. Сочетание взаимопроникающей научной и проектно-экспериментальной деятельности в работе коллектива позволило на хорошей экспериментальной основе создавать научно-методическую и нормативную базу планирования и регулирования градостроительной деятельности. Благодаря этому был внесен важный вклад в решение крупных теоретических проблем, разработку и внедрение новых методов разработки схем и проектов районной планировки, генеральных планов городов, комплексных схем охраны природы, в подготовку научных кадров высшей квалификации. В отделе математических методов и ЭВМ в этот период были выполнен цикл работ по созданию математических моделей и САПР для разработки градостроительной документации, по организации использования математических методов и моделей в институте и в стране.
В настоящее время НМЦ «Теринформ» является ведущей организацией страны, занимающейся вопросами методологии, методик и технологий территориального планирования. Начиная с 1993 года, в НМЦ «Теринформ» были заложены методологические и методические основы информационного обеспечения планирования и регулирования градостроительной деятельности, в частности, создания системы градостроительных регламентов. Была выполнена серия работ по методическим, нормативным и правовым основам создания и ведения Государственного градостроительного кадастра, по технологии и организации его ведения. Все это позволяет НМЦ «Теринформ» осуществлять разработку документов территориального планирования федерального, субъектов РФ и муниципального уровней, выполнять научно- исследовательские работы по созданию методологических основ, методик и технологий регулирования и информационно-правового обеспечения градостроительной деятельности. Прежде всего речь идет о разработке схем территориального планирования субъектов РФ, муниципальных районов и городских округов, составление рекомендаций, методических пособий по разработке документов территориального планирования; систем информационного обеспечения градостроительной деятельности; градостроительных уставов и правил землепользования и застройки, градостроительных нормативов. Одна из таких систем нами выполнена для подмосковного города Королева.
Недавно я был в этом городе и мне показали многоквартирный четырехэтажный дом на улице Карла Маркса. Он известен тем, что был построен для работников фирмы на личные средства- премии ее руководителя, именем которого назван город- академика С.П. Королева. Глядя на этот красивый комфортабельный жилой дом с эклерами, просторными подъездами и квартирами, я подумал о том, а есть ли сегодня среди наших олигархов такие же благодетели, которые строят на собственные средства жилье для своих работников, или они предпочитают скупать виллы и роскошные особняки за рубежом, естественно, для личного пользования?
Начало этого века в России в социальном плане в некоторых аспектах напоминает начало прошлого. Получивший реальную власть крупный капитал потерял голову от полученных возможностей. Разумеется, о строительством жилья для своих работников олигархи не слишком озабочены. Между тем руководству многих предприятий поневоле приходится серьезно думать над этой проблемой. До 90-х годов прошлого века все ведомства и их крупные промышленные предприятия помимо своей основной деятельности активно участвовали в обеспечении жильем своих работников и создании инфраструктуры в населённых пунктах. Вот и город Королев построен при активном участии градообразующих предприятий. По официальным данным, с 1947 по 1990 год было построено 62 объекта социально-культурной сферы и 84 жилых дома. Теперь же вопрос об обеспечении жильем работников предприятий города стоит очень остро. Квартиры им не выделялись на протяжении последних 15–20 лет, и за это время скопилась большая очередь. А ведь жильё - ключевой вопрос для закрепления кадров. Между тем у предприятий оборонно-промышленного комплекса не осталось более эффективных возможностей для того, чтобы удержать в коллективе квалифицированных работников, и в первую очередь, способных молодых специалистов, ведь эти предприятия не могут конкурировать по заработной плате с нефтегазовой отраслью, банковской системой или другим крупным бизнесом. Задача строительства жилья непростая, тем более, что город Королёв достаточно плотно заселён, в нём уже мало свободных мест для застройки. Руководители расположенных в городе предприятий даже подготовили совместное обращение к губернатору Московской области Борису Громову с просьбой оказать содействие в выделении «пятен» под застройку. Так дело сдвинулось с мёртвой точки: королёвцы ведущего предприятия заключили договор со строительной компанией, им выделен участок под строительство жилого дома. Мне знакома эта история, так как наш Научно- методический центр «Теринформ» является разработчиком проекта Правил землепользования и застройки в городе Королеве. Опираясь на положения Градостроительного кодекса Российской Федерации и Законами Московской области «Об областной целевой программе «Разработка генерального плана развития Московской области на период до 2020года», «О Концепции, прогнозах и государственных программах социальноэкономического развития Московской области», «Об организации и функциональном зонировании территории Московской области» город Королев, координируя свои долгосрочные планы с целевыми федеральными и региональными целевыми программами, взял курс на последовательное решение городских проблем. Он выбрал путь перехода к устойчивому развитию, на основе улучшения условий жизни горожан посредством сбалансированного социально-экономического развития, осуществляемого на основе рационального использования всего городского ресурсного потенциала, включая физико-географические особенности территории, потенциальные возможности населения, экономики, промышленности, инфраструктур, ограничения по предельно допустимым нагрузкам на природную среду.
В этом городе предусмотрено строительство нескольких типов жилых домов. Это не только многоквартирные, но и блокированные жилые дома, здания квартирного типа, состоящее из двух или более квартир, каждая из которых имеет непосредственный выход на приквартирный участок. Важным звеном в системе мер по реализации долгосрочных градостроительных задач является градостроительное зонирование территорий города. Одним из важнейших средств используемых для реализации Правил землепользования и застройки города является информационная система обеспечения градостроительной деятельности /ИСОГД/. Эта система создается с целью обеспечения физических и юридических лиц, органов городского самоуправления и государственной власти официальной достоверной информацией, необходимой им как пользователям недвижимости, при участии в осуществлении в подготовке документов территориального планирования, проектов планировки и межевания земель, градостроительных планов земельных участков, проектов и исполнительных документов строительства или реконструкции и благоустройства объектов недвижимости и др. Создание ИСОГД и пользование ею поможет избегать возможных градостроительных ошибок, в том числе в реализации национальных проектов.
Программы, нацеленные на решение проблем образования, здравоохранения, развития агропромышленного комплекса и другие в значительной мере определяют требования к местоположению и характеру жилища, связанного с их реализацией. Однако в организации их разработки заложен знакомый нам по историческому опыту порочный, узко отраслевой подход. Каждый из этих проектов разрабатывается сам по себе, без согласования с другими, в частности в вопросах пространственной организации принятых в них решений. Между тем развитие территории имеет свои закономерности, здесь все взаимосвязано. Сумма наилучших отраслевых решений дает далеко не самое эффективное для общества решение, по совокупности его сводных характеристик. В стране с огромной территорией, проблемы ее пространственной организации и в первую очередь развития ее пространственного каркаса (сети поселений и коммуникаций) особо значимы. Чтобы у нас не получилось «как всегда», решением проблем повышения качества жизни Россиян, необходимо заниматься комплексно, на профессиональной основе.
Градостроительство - единственная сфера деятельности, по своей сути нацеленная на комплексное решение проблем развития территории и через это на решение проблем качества жизни, среди которых важнейшее место занимают проблемы обеспеченности комфортным жильем.
Проблемы жилища самые серьезные из проблем качества жизни по масштабам затрат необходимых для их решения и по значимости для поддержания социальной стабильности. Жилище это не просто квартира или дом. Это место проживания в определенной среде. Для определения его ценности огромное значение имеют: положение по отношению к местам приложения труда, объектам устойчиво функционирующей социальной, транспортной и иной инженерной инфраструктуры, к факторам, определяющим экологическую ситуацию; местоположение в стране, в конкретном регионе, городе, сельском поселении. При этом, оперируя понятием «доступное жилье», следует определить, с каких позиций оценивается доступность. Для чего доступность? Для кого доступность? По каким критериям доступность?
Доступность для того, чтобы решить проблемы реформирования строительного комплекса, ЖКХ, способов приобретения жилья в собственность, в аренду или временное пользование; доступность для ее формирования, как объекта недвижимости. Всем этим аспектам проблемы «доступного жилья» в программе уделено достаточно много внимания. Но все это средства решения главной проблемы - проблемы доступности для проживания. А для решения этой проблемы, необходимо знать каковы потребности в жилье разных типов. Причем знать не вообще, а конкретно по регионам, муниципальным районам городским округам и поселениям, по местам внутри них.
Нужно провести необходимые социально-градостроительные исследования и определить где, кому, какие типы жилья нужны, как оценивают доступность жилья разные типы семей по составу, образовательному цензу, социальному статусу. Понятие «доступное жилье» различно в представлении руководителей крупных фирм, высокопоставленных чиновников и менеджеров, высокооплачиваемого персонала кредитно-финансовых и других коммерческих организаций; интеллектуальной элиты, специалистов обеспечивающих научно-технический прогресс и творческие успехи, определяющие значимость страны в современном мире; рабочих и служащих, которыми создаются ценности создающие материальную основу существования нашего общества; тех, кто учит наших детей и лечит нас; других рядовых государственных и муниципальных служащих; офицеров и рядовых силовых структур, которые служат родине защищая страну и ее граждан; работников коммерческих структур и предприятий, которые оказывают услуги необходимые гражданам; пенсионеров, которые своим трудом создали материальную базу, которой мы продолжаем пользоваться, которые отдали большую часть своей жизни и здоровья родине и теперь оказался «социально незащищенным»; молодых семей, члены которых еще продолжают учиться, или чья трудовая и семейная жизнь только начинается.
Таким может быть примерный перечень слоев общества, исходя из представлений которых о своих потребностях в жилье, условиях его приобретения и пользования им, из их платежеспособного спроса на жилье, государство должно установить свои приоритеты. Для этого необходимо знать состояние имеющегося жилищного фонда: где и сколько его в аварийном состоянии или на территории с аварийным состоянием транспортной или иной инженерной инфраструктуры; где и сколько с высокой степенью износа и близким сроком перехода в аварийное состояние; где и сколько может еще долго использоваться после капитального ремонта и при хорошей эксплуатации.
Необходимо также иметь сведения об условиях формирования нового жилищного фонда: местоположении, площади и условиях застройки резервных площадок; возможностях обеспечения жилищного строительства мощностями имеющихся строительных организаций (с учетом реальных возможностей их развития), строительными материалами, производственной инфраструктурой, техническими средствами, кадрами, инвесторами.
На этой основе следует рассчитать где, какое количество, каких типов жилья нужно построить, чтобы обеспечить его конкурентное предложение. Мне представляется, что приоритетом должна стать доступность для проживания, дифференцированная по потребностям различных слоев общества, с выделением тех, чей вклад в его развитие для государства наиболее важен.
Понятие «доступное жилье» различно и по критериям его доступности для различных семей. Каких типов жилья доступность? Доступность по цене, по качеству, по условиям приобретения, по условиям пользования, по местоположению?
В настоящее время более половины жилья в стране недопустимо изношено или обслуживается предельно изношенными инженерными инфраструктурами. Качество эксплуатации этого жилья и этих инфраструктур таково, что выход их из строя следует ожидать довольно скоро. Ввод в строй нового жилья будет отставать от выхода из строя имеющегося жилья, при сложившемся характере его эксплуатации и реальных объемах строительства в последние годы.
Следует решить, что нужно сделать для поддержания в сносном состоянии и продления срока эксплуатации имеющегося жилья. Необходимо решить задачи очередности сноса и замены самого изношенного жилья, начиная с аварийного.
Неразвитость строительного комплекса в стране порождает монополизм ограниченного количества строительных организаций. В сочетании с коррумпированностью высокопоставленных муниципальных чиновников он приводит к тому, что в значительном количестве случаев стоимость одного квадратного метра жилья более чем в три раза превышает его себестоимость.
В программе много внимания уделяется проблемам объемов строительства, но мало способам обеспечения конкурентного предложения его продукции. Мало внимания уделено проблемам качества строительства, хотя в последнее время их острота быстро возрастает. Еще меньше внимания уделяется местоположению и условиям пользования жильем. Однако практически именно эти факторы оказывают определяющее влияние на его рыночную цену.
Жилье может стать более доступным только в условиях стимулирующих его аренду или приобретение. Этот аспект доступности все более активно обсуждается в последнее время. Однако предлагаемые формы кредита с грабительскими ставками не способствуют решению проблемы.
Без градостроительного анализа распределения потребностей в жилье различного типа, без установления приоритетов государства и муниципальных образований, с учетом их реальных возможностей, без решения проблемы обеспечения надлежащего качества и количества жилья для конкурентного предложения, с учетом результатов этого анализа, принятая программа останется декларацией.
Ценность жилья в большой степени связана с его комфортностью, развитостью обслуживающих инфраструктур, качеством окружающей среды и стабильностью связанных с этим условий пользования им. Еще в большей степени она связана с его местоположением в стране, регионе, городе или ином поселении. Без учета этих факторов сформировать полноценную, реализуемую эффективную программу предоставления доступного жилья гражданам России практически невозможно. Учет этих факторов может быть заложен в специальной составляющей этого национального проекта - градостроительной подпрограмме, которая должна стать одной из приоритетных и первоочередных подпрограмм.
Этой подпрограммой должна быть предусмотрена разработка соответствующих разделов в документах территориального планирования, в которых должно быть определено распределение требований к объемам и типам жилья планируемого к строительству и реконструкции по территории России, субъектов Российской Федерации, городских округов, муниципальных районов и населенных мест. Только на этой основе может быть определено соответствующее распределение планируемых объемов инвестиций и требований к строительному комплексу.
Без решения градостроительных проблем национальный проект доступного жилища может быть обречен на затраты огромных бюджетных средств на обогащение ограниченного круга лиц связанных с продвижением этого проекта и практически вхолостую для подавляющего большинства действительно остро нуждающихся в жилище граждан.
Необходимо понять, что без решения градостроительных проблем политические цели, поставленные этим национальным проектом, не будут реализованы. Практически не будет обеспечено решение жилищной проблемы и поддержание социальной стабильности в обществе. Разработка и реализация градостроительной подпрограммы, которую предлагается ввести в состав этого проекта, даст очень высокую отдачу, на каждую единицу вложенных в нее затрат. Градостроительная подпрограмма должна стать одним из приоритетов жилищной программы, в силу своей комплексности, она должна в частности обеспечить согласование национального проекта доступного комфортного жилья для граждан России с другими национальными проектами, нацеленными на повышение качества их жизни.
Программа «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» - это одна из главных программ по улучшению качества жизни россиян. Качество жизни с позиций жилищного вопроса понимается как жилье, находящееся в определенной социальной, экономической и экологической ситуации. Качество жилья определяется не только самой квартирой, но и тем, где она расположена. Решение проблем качества жилья - это в огромной мере решение градостроительных проблем, поскольку необходимо знать какие типы семей по социальному статусу, по уровню образования, по количеству членов в семье и т.д. станут жить в этом жилье, каковы их потребности, необходим дифференцированным подход к формированию фонда жилья, причем и на федеральном уровне, - по регионам, и на уровне субъектов РФ, и на местном уровне.
По новому Градостроительному кодексу все субъекты Федерации должны утвердить не позднее 1 января 2008 года схемы территориального планирования. С разработкой и утверждением этих схем связано решение задач содержащихся в программе «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».
Для квалифицированной разработки схем территориального планирования в стране в ближайшие годы необходимы: нормативные документы, методология и методики их разработки; достаточное количество организаций и специалистов, способных их разработать на профессиональной основе; правовые, организационные и финансовые механизмы, стимулирующие разработку этих схем. Все эти условия пока не соблюдены. Наиболее остра ситуация связанная с нерешенностью проблемы обеспечения должного профессионального уровня их разработки и обеспеченности кадрами.
В девяностые годы и в начале наступившего века НМЦ «Теринформ» был выполнен ряд работ по системам информационного обеспечения градостроительной деятельности и по территориальному планированию. В частности была разработана система нормативных актов, регламентирующих порядок создания и ведения Государственного градостроительного кадастра (ГГК) в России, которые легли в основу формирования ИСОГД,, система нормативных актов по ГГК Калининградской области, структура базы данных ГГК Краснодарского края, был разработан градостроительный Устав Смоленской области, выполнялись работы по комплексной схеме территориального планирования Краснодарского края, разработана схема территориального планирования Смоленской и Новосибирской областей. В прошлом году ЦНИИП градостроительства РААСН выиграл открытые конкурсы на разработку Белгородской области, на разработку устава Ростовской области, на разработку схемы территориального планирования Алтайского края, в этом году на схемы территориального планирования Новооскольского и Белгородского районов Белгородской области, которые выполняются НМЦ «Теринформ».
Ведутся работы по нормативному, методологическому, методическому и технологическому обеспечению территориального планирования и регулирования градостроительной деятельности, в том числе по ее информационному обеспечению. Нами внесены предложения в проект Закона о внесении изменений и дополнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, разработаны технологии управления градостроительным делом в новых социально-экономических условиях с использованием точных методов прогнозирования и проектирования, мониторинга среды и компьютерных геоинформационных систем. В настоящее время приоритетными направлениями деятельности НМЦ «Теринформ» являются подготовка методологии, методик и технологий территориального планирования, и их обкатка в процессе разработки схем территориального планирования субъектов РФ и муниципальных районов. НМЦ «Теринформ» является самым крупным и динамично развивающимся структурным подразделением ЦНИИП градостроительства. В его работе используется современная, высокого уровня материально-техническая база и кадровый потенциал специалистов института НМЦ использует в своей работе новейшую вычислительную и множительную технику, сертифицированное лицензионное программное обеспечение - все это в сочетании с современными ГИС-технологиями позволяет выполнять все работы на высоком профессиональном уровне.
Результаты градостроительной деятельности затрагивают интересы всех граждан России. Поэтому в основе стратегии доступного жилья должна лежать нацеленность на поддержание баланса интересов всех слоев общества, комплексность подходов к пространственной организации территории, базирующаяся на знании объективных закономерностей ее развития.
|
|
АРХИТЕКТУРА (архив)
Архивы:
Выставка "Архитектура"
Выставка "Ваше жилище"
Выставка "Экология города"
Другие выставки
|
